近年来，随着执行法律制度的逐步健全，法院执行工作得到了进一步加强，但执行难的问题在基层法院仍然十分突出。这一问题的存在，除受债务人履行能力等各种客观因素制约外，基层法院内部工作机制上的缺陷和弊端无疑是导致执行难的另一重要原因。完善审执分立制度、规范执行机构、落实执行保障机制是化解基层法院“执行难”的必由之路。
一、法院内部机制缺陷导致执行难的主要体现
（一）审判与执行脱节，导致执行难
审判和执行是人民法院行使审判权这一整体执法行为中的两个阶段。实行审执分立，审判员负责审判，执行员负责执行，这一法院内部分工制度的实施，无疑对提高办案质量、提高办案效率、促进司法公正大有助益。但在审判实践中，由于思想认识上的差异，贯彻落实上的偏误，重审判、轻执行，重分工、轻合作，审执分立在基层法院未能实现预期的效果，突出问题是出现审判与执行的脱节，加大了案件执行难度，审判与执行的脱节主要表现在以下方面：
一是诉讼保全措施不到位。实行审执分立，过来对审判人员工作考评集中在结案率、结案数等指标上，对当事人权益的保护措施上缺乏明确的要求，突出体现在财产保全措施这一直接涉及保障当事人合法权益最终实现的环节上，实施审执分立的同时没有在制度上做好相应调整，结果在诉讼过程中，除债权人自己申请保全的以外，审判人员很少主动依职权认真调查被执行人财产状况并采取相应的财产保全措施，等到进入执行程序，财产早被转移、隐匿，执行难见成效。
导致这一现状，我国相应法律制度的缺陷是主因。《民事诉讼法》关于财产保全的规定过于原则，第九十二条“人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施”，这一规定对审判人员履行财产保全职责的要求硬性不足，而当事人调查义务人财产并申请保全毕竟在主、客观上都有很大局限性。《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》第三条“人民法院在审理民事、行政案件中作出财产保全……裁定，由审理案件的审判庭负责执行”的规定，从制度上排斥了执行机构提前介入的可能，决定了执行人员必须在裁判生效后，基于权利人的申请，才能开始了解案情、调查义务人财产情况，制约了必要的财产保全措施的及时采取。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的实施，几乎抹煞了审判人员主动调查取证、了解债务人履行义务的能力的职责。这些程序性的制度本身，没有正视当前社会诚信度不高，债务人千方百计逃避债务的客观现实，给债务人利用诉讼期间转移、隐匿财产提供了可乘之机，最终导致“空调白判”、案结事难了的结局，与审执分立的目的相背离，人为地将审判与执行生硬割裂，不能体现法院审判、执行工作的统一性和连贯性，漠视了对债权人权益实现的保护，有损法院工作的公正与效率。
二是裁判质量缺陷，加大执行难。过来，关于执行难的众多讨论中，片面强调和突出执行人员素质不高，这有失偏颇。由于历史的原因，基层法院审判人员素质同样良莠不齐。在执行实践中，经常遇到因审判人员业务知识和审判经验欠缺，而导致执行难的案件。除前述的财产保全措施不到位外，有的是不善于做法律宣传及调解工作，生硬下判，导致进入执行后，义务人对抗情绪激烈，增加执行难度；有的不注重查明事实，和稀泥，简单下判，使执行人员陷入算帐、清帐的泥沼；有的不注重调查债务人的履行能力，判决给付的内容期限明显脱离实际，使执行工作从一开始就面临不可能完成的任务；共同债务人分别承担的份额不清，致执行中相互推诿扯皮。其他缺陷包括：主体资格审查不严、债务履行期限不明、义务内容不具体等等。这些裁判质量缺陷的存在，人为给执行工作加大了难度。
（二）执行机构设置不科学，执行效能低下
《执行工作规定》明确规定，人民法院根据需要，设立执行机构，专门负责执行工作。但在目前基层法院，普遍存在二套执行机构：执行局、法警队。通常情况下，法警队除部分时间或部分警力担负值庭、押解等警务外，实为与执行局并列的另一独立执行机构。《执行工作规定》同时明确，人民法庭审理的案件，由人民法庭负责执行。另外，行政审判庭负责非诉行政案件的执行，林业审判庭自审自执，这些已成传统惯例。这样，在基层法院内，存在多个部门行使执行权。执行局作为众“诸候”的一员，既无法定统筹指挥、监督全院执行工作之权，亦无明定指导、协助其他部门执行工作之责。执行机构的泛滥，除了导致执行力量分散、执行信息资源不能共享、内部扯皮、徙增内耗外，无助提高执行效能、解决执行难，反而助长了执行乱。突出体现在以下两方面：
一是法庭执行力量不足，执行效能不高，执行中暴力抗法事件时有发生。作为农村基层法院，一个法庭一般配置工作人员3-4人，辖7-8个乡镇，除负责审理辖区内各类民事诉讼案件外，还要担负执行任务，实不堪重负。在目前对审判、执行工作要求日益严苛的趋势下，要求法庭工作人员要同时达到谙熟审判、执行双重业务，不客观。过来，对法庭工作人员主要偏重审判业务学习、培训，偏重审判工作的绩效考评，而忽视其执行业务的学习、培训与工作考评。法庭工作人员执行业务素质欠缺，体现为执行不立案、超期立案、超标的查封、对案外人异议不审查、随意处置执行物品、任意分配执行款物、执行案卷材料管理不规范等等。由于执行力量不足，人员素质不高，该采取的执行措施未能及时有效实施，导致执行效能低下，一些案件因长期得不到执行而导致当事人上访甚至引发涉稳事件，暴力抗法事件也屡有发生。法庭案件自审自执，本身就与审执分立制度相矛盾，不仅无助提高办案质量和办案效率，且因监督机制的缺失，可能使错案一错到底，不利于司法公正。
其他兼负执行职能的专业审判庭与法庭情况类同。
二是法警队与执行局在执行职能行使上的重合，不利执行工作的规范化建设和管理，无助当事人权益保护。《人民法院司法警察暂行条例》赋予司法警察的相关执行职责仅是“参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动。”《最高人民法院关于人民法院执行工作的若干规定（试行）》有关执行机构及其职责中规定，“执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。”很明显，司法警察在执行中只能是“参与”或“参加”，是辅助执行，司法警察作为执行工作的独立主体无法律依据。但不少基层法院因为人员紧张、案件数量多等原因，出现了司法警察“独立”执行案件的问题，甚至实行执行局、法警队轮流分号办理执行案件情况。在厉行执行改革的进程中，新的执行法律文件不断出台，需要执行人员及时更新知识、更新观念，把握好方向。在执行局系统，各级法院自上而下不仅设有一套专门的相应机构，并且有一套严密的执行工作领导、指导、培训、监督机制。法警队独立担负执行职能，既无法律依据，更缺乏必要的指导、培训、监督机制，不利执行工作的统一、规范化管理。
执行局、法警队、行政审判庭、林业庭及各人民法庭，各自为政、各自为战办理执行案件，执行机构的冗杂，不仅令当事人迷茫，无所适从，且使一个基层法院内执行工作丧失了统一性和整合性，这不仅表现为法院的整个执行工作呈一盘散沙，削弱了执行力量，不利执行资源的优化配置和整合，而且对司法公正构成威胁。如多个债权人依据多份生效法律文书对同一债务人分别申请执行的案件，各执行机构为各自功利驱使，彼此不通信息，当事人因执行机构不同，债权实现迥异。
（三）保障机制缺失，导致执行难
归纳起来，基层法院执行工作缺乏两类基本的保障机制。
一是缺乏经费保障机制。当前我国法院系统的经费来源主要依靠地方财政拔款，在基层法院，特别是经济欠发达的地区，办案经费捉襟见肘，不少执行案件就因经费的短缺而被长期搁置。执行工作成本主要体现在执行中实际支出的费用，《诉讼费用交纳办法》基于减轻当事人诉讼费用负担，对执行中的实际费用只字不提，而原来对“执行案件所实际支出的费用”负担作出特别规范的《人民法院诉讼收费办法》、《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》被宣布不再适用。按照无收费依据不予收费的原则，等于取消了当事人负担执行中的实际费用项目。在地方财政较为困难基层法院，为节减经费，普遍采取每执结1案核定报销300-500元费用的办法，很是紧张，不少案件由于经费的制约得不到及时有效执行。
二是缺乏对执行工作人员的风险保障机制。执行工作是法院工作中的高风险职业。最直接的就是人身安全风险，执行人员面对的被执行人不乏亡命之徒，很难避免遭遇暴力抗法。由于执行法律较为散乱，执行工作面临的情况千变万化，执行工作是对当事人切身利益的实质处分，对执行行为难免存在种种争议、看法，在当前大力倡导维护社会和谐稳定大局以及严苛的责任追究的总体形势下，执行人员如何作为如同走钢丝。此外，执行人员还得面临各种隐性的风险，针对当前社会人际关系的复杂性，执行人员在排除各种滋扰的同时，不得不面对各种隐性的威胁和打击报复，身心压力较大，这在基层法院尤为突出，而对于此类客观存在的风险，至今未见特别的制度保障。
基层法院执行保障机制的缺乏，使执行人员面临太大的压力、太多的顾忌，有着太多的无奈，这极大影响了稳定高素质的执行队伍的建设，影响执行工作规范、高效开展，影响司法公正的实现，成为有效化解执行难的实质障碍。
二、对策
（一）在坚持审执分立的前提下，通过完善财产保全制度，建立科学的工作考评机制，抓好审判基础工作，预防执行难。
第一，完善财产保全制度，以财产保全为切入点，实现审判与执行的有效链接，保障权利人的权益实现。针对当前广泛存在的债务人利用诉讼期间恶意转移、隐匿财产，导致执行难的现状，充分发挥财产保全制度的效用，变执行财产难找为提前掌控财产。其重点应包括：明确当事人没有提出财产保全申请时，人民法院应当依职权采取保全措施的具体情形；降低申请财产保全的担保门槛，以可能导致的财产损失金额为标准，不以保全对象对等财产价值为尺度，保障当事人行使财产保全的诉讼权利；赋予当事人申请法院进行保全财产调查权利，当事人申请财产保全只需明确财产类别，对财产存放地可以申请法院调查；规范保全措施，以实现有效控制和最小影响为目标，确定适用保全对象、保全方式的原则、程式；建立财产保全告知制度，对所有给付之诉，在向原告发送的“受理案件通知书”上明确申请财产保全的权利、提供被告财产线索的义务以及未申请财产保全的后果，启示、引导其正当行使诉讼权利，在向被告发送的“应诉通知书”上要求限期报告当前财产情况，明确拒绝报告或者虚假报告将作为妨碍民事诉讼予以罚款、拘留的法律后果；确立财产保全由审判业务庭作出裁定、执行机构负责实施的制度，这不仅是落实审执分立的需要，由执行机构实施，可充分利用执行经验和专业技能，确保财产保全措施有效到位，也为日后可能的强制执行实现了科学的链接。
第二，建立科学的工作考评机制。目前法院系统对民商事审判工作考评上突出结案率、当庭裁判率、结案周期等诉讼效率指标，将权益实现责任完全归于执行程序，如执结率、净执结率等，这不很科学。保护当事人合法权益是审判工作的最终目的，“审执分立”不是“审执分离”，审判程序片面追求结案效率，忽视对当事人权益保护显然不妥。建议对法院系统对民商事审判工作考评上在保留民商事案件调解、撤诉率的基础上，增加“民商事案件财产保全率”、“ 民商事案件当庭兑现率”等权益保障和实现指标，引导、激励审判人员树立对当事人权利保护意识，避免发生“空调白判”情况，并为下一步的强制执行打下良好基础。
（二）建立科学规范的执行机构
目前基层法院执行机构的重合，主要是立法滞后和重审轻执传统思想制约的结果。同时，执行机构杂乱现状的长期存在，与基层法院内部机构人员职责分工制度上的缺陷有着直接关联。司法警察担负的值庭保卫、押解人犯和执行死刑任务，不是天天有，天天需要那么多警力，忽视参与执行的职责和效用，自然导致警力相对闲置，而独立办理执行执行案件，则明显导致职能行使的错位。行政审判庭、林业审判庭和基层法庭兼负执行职能，主要基于旧有传统制度模式，偏重案件的专业性和便捷性的结果。笔者认为建立科学的执行机构，应坚持三个原则：一是有利执行工作的规范化管理，有利司法公正；二是有利体现基层法院内部人力资源的合理配置；三是符合法院审判改革发展趋势的要求。
关于建立基层法院科学的执行机构的构思：
1、基层法院确立专一的执行机构（执行局），负责全院所有执行案件的执行以及财产保全的实施；
2、司法警察大队设立“强制执行警务科”，可确定常驻人员，实行执行局、法警队双重管理，纳入执行业务统一培训、考核，专事《人民法院司法警察暂行条例》和《最高人民法院关于人民法院执行工作的若干规定（试行）》赋予司法警察参与执行的相关职责；
3、明确执行机构内部设置，执行局内部分设执行综合科和强制执行科。
执行综合科和职责包括三个方面：即执行裁判、执行协调和执行管理。
执行裁判的内容包括：案外人异议的审查、被执行人到期债权的审查、被执行主体的变更和追加，多个债权人对一个债务人申请执行的分配、对妨害执行行为采取强制措施的决定、执行回转的决定等。
执行协调的内容包括：委托执行、协助执行和执行争议的协调，遇重大、疑难执行事项负责向上级法院请示、汇报，接受监督、指导。
执行管理的内容包括：组织业务培训、执行监督、执行收费、执行标的款管理以及信息调研等。
强制执行科根据需要，可分为若干执行组。
强制执行科主要职责为：执行法律文书的送达、对义务人财产调查，查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等强制措施的决定和实施以及其他执行事务性工作。
（三）完善执行保障机制
一是建立执行经费保障机制。建立执行经费保障机制的前提是完善法院系统的经费保障体制。笔者认为，在司法改革进程中，对法院经费保障体制的改革应予以同步进行，解决法院系统特别是基层法院经费无保障的现状、改变法院经费依赖地方财政拨款的现状为当务之急。实行全国法院系统经费国家计划单列，财政统一拨款，立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度应为根本途径。实现法院经费的财政体制改革非一蹴而就，从现时角度考虑，急需完善《诉讼费用交纳办法》，明确执行案件中的实际费用负担原则或解决途径，以保障执行工作正常运转。同时，基层法院内部要在观念上作进一步更新，不仅要树立审执并重的意识，同时要在办案经费和办案装备以及执行人员的待遇上给予适当倾斜，切合执行工作实际。
二是完善执行工作人员的风险保障机制。建立健全执行工作人员的风险保障机制是稳定执行队伍的迫切需要。可以参照公安系统在全国或省市法院系统建立风险互助基金，以减轻执行人员的后顾之忧。正视执行人员隐性风险，从立法上制约非法干预和打击报复，在制度上对执行人员非主观恶意工作失误行为，免于追究责任或从轻减轻处罚，这在当前执行法律制度不十分健全的情况下，对稳定执行队伍、加强执行工作力度有着积极的现实意义。
