2013年1月至2014年4月，洪江市法院受理申请宣告失踪案件4起，申请宣告失踪作为保护利害关系人合法权益的一种有效手段日益被广泛采用。但该院经调研发现，当前申请宣告失踪案件普遍存在如下问题：

　　一、法律对未成年人的第二、三顺序监护人能否成为未成年申请人的法定代理人这一问题语焉不详

申请宣告失踪案件，多有未成年子女申请宣告其父母失踪的情形。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十七条条“无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼”之规定，未成年人要提起诉讼程序必须由其法定代理人代为进行。而根据《中华人民共和国民法通则》第十四条“无民事行为能力人、限制民事行为能力人的监护人是他的法定代理人”和第十六条第一款“未成年人的父母是未成年人的监护人”之规定，凡未成年人所要提起之诉讼（包括申请宣告其父母失踪），若无特殊情形，其父母理所当然作为其法定代理人，但《中华人民共和国民法通则》第十四条第二款所规定的可由第二、三顺序监护人担任监护人的特殊情形仅为“父母已经死亡或者没有监护能力的”。而鉴于失踪人员的实际情况（如生死问题、健康状况等）不可预测，并不能因其失踪（下落不明）即推定其死亡或没有监护能力。所以，在父母下落不明期间，父母对子女的监护权并未丧失，其他顺序的近亲属和有关组织自然也并未取得未成年人的监护权，若以法定代理人的名义代未成年人行使诉讼权利缺乏法律依据。但若不允许其后顺序监护人在该种情况下取得监护权并担任未成年人的法定代理人，则无异于剥夺了未成年人申请宣告其父母失踪的诉权，于法不合。因此，对于未成年人申请宣告其父母失踪的案件，法院在是否受理上陷入两难。

　　二、法院对《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十三条第二款有关书面证明的出具主体把关不严

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十三条第二款之规定，申请宣告失踪的申请书除了应当写明被申请人失踪的事实、时间和请求，还应当附有公安机关或者其他有关机关关于该公民下落不明的书面证明。根据现代汉语词典的解释，“机关”是指专司国家权力和国家管理职能的各级政府职能部门。但在当前的民事司法实践中，申请人所提交的关于被申请人下落不明的书面证明，大部分均为村委会或居委会所出具，而法院却通常予以默认。但根据立法本意、字面解释和社会常识，法律条文中所称“机关”应该并不包括村委会、居委会等基层群众自治组织。

　　三、法院对被申请人是否实属失踪的的实体审查流于形式

申请人申请法院宣告其特定关系人或利害关系人告失踪，只是其主观认为并经公安机关或其他有关机关初步证明该公民下落不明，不知去向，该公民是否确实失踪，必须经过法定的调查和审理程序才能确定。但鉴于办案经费、精力和时间以及可用调查手段等因素的限制，法院对被申请人是否确属失踪的审查往往流于形式，极少深入调查和分析判断，容易出现“今天宣告失踪，明天撤销失踪”以及助长不法分子利用法院宣告失踪逃避履行义务或获取非法利益等情形，从而损害司法权威。

　　为此，该院建议：

　　一、修改补充有关法律规定，充分保障未成年人的诉权。

可于相关的法律条文中补充规定在父母失踪等情况下，由其他适格的近亲属充当监护人，若被申请人生还或出现，则可以申请恢复与子女的监护关系。建议将《民法通则》第十六条第二款修改为：“未成年人的父母已经死亡或者下落不明等无法承担监护责任的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人……”。以扩大未成年人监护权转移变更的情势覆盖，充分保障未成年的诉权，维护其合法权益。

　　二、解释明确有关法律用词的内涵和外延，严格把关申请宣告失踪案件的受理。

通过司法解释的形式，对法律条文中的有关用词如“机关”、“失踪”等词汇的内涵和外延加以圈定，准确定位“失踪”的概念，明确居委会、村委会等基层群众性自治组织不属于“机关”的范畴，对基层自治组织出具的证明被申请人下落不明的书面文件，均按申请材料不符合要求处理。

　　三、严格对被申请人是否失踪的实质性审查，切实防范假案、错案。

尽管宣告失踪案件属于特别程序，可以不开庭审理，但应进一步明确法院在该类案件中查明有关事实的责任，不能仅止于发出公告寻找下落不明人，而要积极行使调查权，对被申请人是否确实失踪进行实质性审查，着重审查被申请人是否属于因客观原因（如旅居海外、外出务工等）或主观原因（如畏罪潜逃、逃废债务等）而与家人暂时中断联系的情形，切实防范申请人或被申请人利用法院宣告失踪逃避履行义务或谋取非法利益。