审判程序与审判组织的“结构性”错位及其矫正

——从制度捆绑到交叉适用

湖南省洪江市人民法院 赵维蓉

二○一九年八月二十日

作者简介：

赵维蓉，女，1989年生，湖南省怀化市人。2012年6月毕业于中南大学法学院。现就职于洪江市人民法院。2017年起连续获得全国法院系统学术讨论会优秀奖、三等奖、二等奖；湖南省法学会诉讼法学研究会2017年年会一等奖等。

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论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：                       日期：    年   月   日

审判程序与审判组织的“结构性”错位及其矫正

——从制度捆绑到交叉适用

论文提要：

我国诉讼制度上，简易程序、普通程序分别与独任制、合议制捆绑适用，形成“合议制=普通程序，独任制=简易程序”的“等式结构”。从历史角度来看，该制度符合当时对于司法公正的追求。然而随着时代的发展，难以满足当下的司法需求。通过实证分析不难发现，在“等式结构”的框架下，程序适用两极分化严重；程序间界限模糊；程序回转现象频发、简易程序案件上诉率增高，司法效能“内卷化”现象严重。究其原因，主要是由于立法规范与司法政策导向相左；“等式结构”逻辑固化、层次性不足；承办法官选择审判程序与审判组织时逻辑多重化。在诉讼功能外延扩展、审判组织与审判程序各有其价值侧重的理论前提下，制度结构要素应当从捆绑走向解构，进行结构改革。在改革方向上，提升独任制的立法定位，进行多层次化结构设计，形成独任制简易程序、独任制普通程序、合议制普通程序、合议制简易程序的“四重”格局。在具体举措上，抓牢实体情况与权利保障两条线，根据实体情况的不同将案件分为四类，并根据程序性权利保障需求的不同确定案件适用程序。同时，通过构建程序转换机制，完善当事人程序选择权，确保制度有序运行。（全文约9500字）

创新观点：

1.本文通过不同地区案件情况的横向对比和程序节点的纵向分析探查实践中审判程序及审判组织的运行情况，提出区分审判程序与审判组织的特有价值要素，改革民事诉讼简易程序与独任制、普通程序与合议制的捆绑结构，实现诉讼功能优化，具有较强的现实意义。

2.在改革方向上，提出顺应实践发展需求，建立以合议制为主，以独任制为辅的立法定位，创新性地提出构建“独任制+简易程序”、“合议制+简易程序”、“独任制+普通程序”、“合议制+普通程序”的民事诉讼“四重格局”。

3.在规则制定上，案件适用标准紧扣我国程序适用与审判组织相结合的特征，抓牢案件实质情况和当事人程序性权利保障两条线，尝试构建程序划分新思路，即先根据争点、法律关系、事实判断等实质问题将案件划分为四类，确定采用何种审判组织，再依据程序保障需求确定审判程序，具有可操作性。

以下正文：

我国民事诉讼采用“合议制=普通程序，独任制=简易程序”的“等式结构”，与当前诉讼爆炸的司法需求严重脱节，引起诸多不适。因此，有必要对审判程序与审判组织之间的结构问题进行反思和矫正，实现制度设计的科学性、合理性以及司法实践的正当性。

一、现状具象：程序运行之关切

在审判程序与审判组织的“等式结构”框架下，我国民事诉讼运行情况如何。通过地区间的横向对比及程序节点的纵向分析可发现，当前民事程序运行存在两极化、模糊化、内卷化的“三化”现象。

（一）程序适用的“两极化”现象

在经济社会发展过程中，不同地区发展的不均衡不仅一定程度上导致各地区法院的案件数量不均衡，而且造成法官办案方式的差异。为客观了解实践运行情况，笔者对S市与H市两级法院近四年已结案件的审判组织及审判程序适用情况进行了对比分析。

如下表1所示，S市法院普通程序案件数量从2015年的146808件增长到2018年的306388件，普通程序适用率由63.21%逐年递增到74.66%，且近四年来一直维持60%以上的高位，普通程序成为简易程序审限即将届满之时的避难所，形成以适用普通程序为主，适用简易程序为辅的状态，在“等式结构”的制度框架下，亦是以合议制为主，独任制为辅的结构。反观H市，虽然适用简易程序、普通程序案件数量及适用率有所浮动，但是简易程序适用率均超过50%，是以适用简易程序及独任制为主，适用普通程序及合议制为辅的状态。可以看出，不同地区法院审判组织及审判程序适用的两极分化问题突出。

表1 S市与H市下辖基层法院程序适用情况表

（二）程序界限的“模糊化”现象

我国民事诉讼法对简易程序适用范围作出规定，以此为简易程序与普通程序划分适用界限。然而，司法实务中，程序适用的界限并非如此清晰明了。

[案例1] 朱承云诉蒋远虎农村建房施工合同纠纷案件中，朱承云以包工包料的形式承包蒋远虎家的自建房，施工途中，因材料上涨等原因，朱承云自行退场。双方对是否应支付工程款、房屋面积、朱承云未完成项目的价值等问题争执不下。该案适用简易程序。

[案例2] 李景跃诉陈明立民间借贷纠纷中，陈明立承认李景跃提交的借条为其本人书写并按指印，欠款金额亦属实。该案适用普通程序。

以上两则案例形成鲜明对比，案例1中，双方争议较大，权利义务关系不明确，事实查明难度大，适用了简易程序；而争议不大，权利义务关系明确的案例2适用普通程序。我国诉讼制度受职权主义影响，程序运行的决定权由承办法官掌握，且关于何为“事实清楚”、“权利义务关系明确”、“争议不大”，仍然存在模糊地带。案件适用何种程序，实际上由法官根据具体情况自由裁量，致使实践中“普通程序≠复杂案件”“简易程序≠简单案件”的情况频频出现，程序适用界限“模糊化”。

（三）司法效能的“内卷化”现象

个案中程序运行的流畅度与完成度是检验司法效能的重要指标之一。然而，在审判程序与审判组织的“等式结构”制度框架下，程序运行陷入一种无实质性发展的自我消耗状态，形成司法效能的“内卷化”现象，主要体现在以下两方面。

1.程序回转频发，耗时大。笔者在H市基层法院审理的民事案件中随机抽取500件案件作为样本，进行阅卷分析和承办人访谈，共有139件案件因程序安排与当事人需求或案件实际情况不符，而出现程序回转，占抽取样本数的27.8%。如表2所示，96件原本适用简易程序的案件由于案情复杂、工作任务重、送达困难等原因转为适用普通程序；17件普通程序案件在三个月内顺利调解或当事人申请撤诉，为了简化送达、装卷、制作合议笔录等事务性工作转为简易程序；19件案件的当事人申请延长举证期限，其中因举证期限设置过短（通常为7天到10天）而申请延长的简易程序案件达13件；另有7件案件当事人申请延期开庭。程序转换随意化、频繁化。伴随程序回转而来的是，重新出具法律文书、另行开庭、送达等工作流程增多，工作量增大，需额外延长15天至70天不等的审理期限，降低了司法效率。

表2 程序回转情况统计表

2.简易程序案件上诉数量增多。民事诉讼法规定，简易程序适用于简单的民事案件，从其适用范围分析，简易程序案件法律关系明确，裁判结果的可接受性较强。但实践中，上诉案件反映的情况并非如此。以H市为例，当事人上诉的简易程序案件数量从2014年的198件增长到2018年的752件，占上诉案件数量的比例从22.15%递增到38.8%，增幅明显。一定程度上反映出部分简易程序案件中当事人争议较大、争点较多，与简易程序适用于“争议不大”的简单案件的法律规定不相符。

图1 H市2014年-2018年上诉案件数及占比图

二、现状反思：程序运行失范的深层原因

民事诉讼运行出现的问题，凸显审判程序与审判组织的“等式结构”的制度设计与当前司法现状不相匹配，其背后隐藏着深层次的原因。

（一）规范性指引失范

合理明确地界定简易程序与普通程序之间的关系是指引实务规范操作的前提。我国民事诉讼法及司法解释以设立积极条件和消极条件的方式限定简易程序的适用范围，以此划分简易程序与普通程序的适用界限，具有明显的“以普通程序为主，以简易程序为辅”的特征，亦即“以合议制为原则、独任制为例外”的立法定位。然而，随着大量案件涌向法院，这一立法定位已不能满足日益增长的办案压力的需求。最高人民法院与各地法院相继出台司法文件（见表3），进行逆向选择，向简易程序和独任制要效率，简易程序改革运动兴起。

表3 简易程序适用的相关文件

一方面，上述文件对简易程序的适用作出规范指导，积极倡导适用简易程序。例如：最高人民法院在第一个五年改革纲要中提倡“在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件”；北京市高级人民法院在其出台的《适用简易程序审理民商事案件的若干意见》中提出：基层人民法院及其派出法庭审理民商事案件，一般适用简易程序；青海省高级人民法院则更为激进地提出该省简易程序的适用比例应占民事案件总数的90%，只有极少数案件适用合议制。这些规定实质上突破了基层法院审理一审案件以普通程序及合议制为主的立法定位，形成司法政策导向，直接导致实践中适用简易程序和独任制的案件大幅上升，形成以适用简易程序和独任制为主，以适用普通程序和合议制为辅的格局。

另一方面，尽管相关司法文件对于简易程序进行了完善和倡导，但是囿于上位法的阻断，司法政策导向仅仅只是对上位制度的微调，并不能解决根本性问题。例如，广东省高级人民法院与福建省高级人民法院出台的《有关适用简易程序审理民事案件规则》中，均把制定简易程序适用细则放在重中之重，而对于简易程序的适用范围的表述仅仅在民事诉讼法范围内，进行原则性、模糊性概述，效果有限。根据不同地区对于简易程序重视程度的不同，简易程序适用情况差距较大，是当前审判程序无序运行的重要原因之一。

（二）结构性制约

从审判程序和审判组织的设计思路来看，我国构建的结构存在局限性，限制了简易程序与普通程序、独任制与合议制的功能的发挥。

1.逻辑结构固化。民事诉讼法中“合议制=普通程序，独任制=简易程序”的“等式结构”是从案件到审判程序再到审判组织的逻辑结构。具体而言，是一种根据案件的难易情况的不同指向简易程序或普通程序，再由简易程序、普通程序分别指向独任制、合议制的思路。在这种逻辑引导下，审判组织沦为审判程序的从属品，二者形成“主-从”关系的偏正结构。独任制与合议制作为审判组织两种形式，其独有价值被边缘化，效用的发挥受制于审判程序。

2.结构层次性不足。从认识逻辑来看，疑难复杂的案件应采用集体决策的合议制，简单的民事案件应适用独任制，以降低诉讼成本。但是通过前述分析可发现，在“等式结构”中，独任制的适用以简易程序为必要条件，合议制的适用以普通程序为必要条件，一旦选定审判程序，则再无选择审判组织的余地。显然，“等式结构”设计对于简单案件适用普通程序，复杂案件适用简易程序的情况预估不足，诸如因公告送达而进入普通程序的简单案件不得不适用合议制，不仅增加了诉讼成本，而且对审判实务产生桎梏。为此，笔者对H市100名员额法官进行问卷调查，仅有5位员额法官认为现行制度结构可以满足审判实践需要，认为普通程序案件可以适用独任制的员额法官达87人，亦有12位法官认为简易程序案件可适用合议制（详见下图2）。统计结果反映出，单一结构的设置与司法现状脱节，实务人员对于破除“等式结构”的桎梏的需求和呼声日益高涨。

图2 对H市100位员额法官进行问卷调查情况统计图

（三）选择逻辑的多重化

人的行为是策略性的而非严格遵从规范或者规则，是否遵从规范，何时遵守规范，往往取决于他们的利益衡量。诚然，案件的难易程度是影响审判程序乃至审判组织选择的关键因素，占据绝对“中心地位”，但在实践中却并非是唯一的考量因素。笔者在前述问卷调查时发现，承办法官在确定适用的审判程序及审判组织时，除了考量民事诉讼法上的案情难易程度以外，67人把诸如简易程序适用率、结案率、审理期限等绩效指标纳入考虑因素，33人会受办案任务轻重的影响，27人认为案件社会影响力大小是制约因素之一（详见下图3）。当严格遵循案件导向规则无法缓解办案压力、考核压力、社会舆论压力时，承办法官往往会在法律框架内采取策略性变通行为，案件本身难易程度的“中心地位”让位于考核指标等因素，在规范层面以外建立新的选择逻辑。换言之，承办法官通过对审判组织及审判程序的人为控制达到完成考核指标的目的，如同波斯纳所言：“案件负担增长的压力导致法院体系发生简化或俭省”。而各项考核指标、办案压力的客观存在，反过来也使得策略行为日益正当化。

图3 审判程序与审判组织选择逻辑图

三、理论重构：三元要素的指引

实践中的种种不适，归根结底是审判程序与审判组织的“结构性”错位所致，对“等式结构”进行重新检视和深入探讨势在必行，为此，应当先厘清所涉及的理论要素。

（一）功能要素：外延扩张

在社会学中，功能指的是一定组织或者体系发挥的作用，以及为发挥作用而进行的一整套任务、活动与职责。审判程序及审判组织作为诉讼体系中的子系统，其功能毋庸置疑是促进纠纷的解决。但随着社会经济文化向纵深发展，矛盾纠纷复杂化、多样化、新型化趋势加快，纠纷主体的需求不同、纠纷性质的差异扩大以及审理对象的繁简程度不一，当代诉讼功能不能止步于“纠纷解决”本身，而是要在公正妥善处理纠纷的基础上尽可能地缩小诉讼成本，诉讼功能的外延遭遇扩张。这就要求诉讼制度的设计需包含节俭使用诉讼资源的机制，使其符合经济学上“成本—收益”原理，保障特定案件所花费的时间成本、金钱成本等与案件的复杂程度相适应。否则，势必导致诉讼功能削弱，司法公信力下降。

（二）价值要素：从混同到区分

价值要素是指审判程序与审判组织框架构建及运行过程中，涉及到的价值取向问题。我国对审判程序的立法定位与对合议制的推崇直接关联和对应，实质上混淆了审判程序与审判组织的价值。严格地来说，简易程序作为普通程序的辅助性程序，是普通程序的简化形式；而独任制，由一名法官行使审判权，二者均强调适当简化诉讼过程，进而实现诉讼资源优化配置、提升司法效率的目标。但普通程序和合议制则具有其独特的价值。

从决策理论角度来看，合议制是多个人在法律规范的框架内进行司法判断与决策的制度，具备集思广益，充分发扬司法民主、抑制司法专横，增强裁判结论的正确性、合法性和可接受性的功能。在制度设定之初即被寄予通过群体决策保证裁判结果的实体公正的厚望。而普通程序作为我国诉讼程序的主体程序和基础程序，集中展示了从当事人提起诉讼到法院裁判的诉讼全貌，不仅对程序节点进行了细致的规定，而且其程序保障力度较大。与合议制注重实体公正价值相比，普通程序更倾向于保障当事人程序性权利，二者侧重点各有不同。正因如此，尽管公告案件中不乏简单案件，但为了最大限度保障下落不明的当事人的权益，民事诉讼法规定所有公告案件无差别地适用普通程序。故而，在当前“普通程序≠复杂案件，简易程序≠简单案件”的现状下，应当区分普通程序与合议制的价值取向，在此基础上合理构建民事诉讼框架。

（三）结构要素：从捆绑到解构

 所谓结构要素是指审判程序与审判组织之间的制度设计。如前所述，我国民事诉讼中简易程序与独任制相对应，普通程序与合议制捆绑适用, 而与独任制截然分开，在世界范围内都是独树一帜的。然而，采用何种审判组织并非由审判程序单一因素决定，而是需要结合价值取向、司法资源、案件性质等各项因素综合考虑，这也为简易程序与普通程序、合议制与独任制之间交叉适用留下空间，如果固守审判程序与审判组织的捆绑关系，势必将加剧立法与实践“两张皮”现象。因此，解除审判程序与审判组织的捆绑关系是应有之义。从比较法视野来看，域外国家对此亦采取开放的态度。以德国为例，该国2000年“改革法案”规定，对非属于法律规定的，为独任法官所固有的审理权限的案件，如果没有事实上或者法律上的特殊困难，合议庭仍可以将案件交由一名法官审理。2001年施行的《德国民事诉讼改革法》延续了上述规定的精神，打破独任制原有的适用范围，将审判组织的选择与审判程序的适用割裂开，由案件本身决定采用何种审判组织，值得我国借鉴。

四、出路探寻：审判程序与审判组织的结构性改革

在诉讼爆炸的现实背景下，审判程序与审判组织的制度构建应当着手进行结构性改革，对司法现实需求做出回应。主要涉及未来改革方向及具体改革举措。

（一）改革方向

良法应当具备法律应有的“德性”，包括应当切合实际，与社会发展情况和司法需求相适应。通过前述分析，我国的审判程序与审判组织结构性改革方向主要有两部分内容。

1.提升独任制的立法定位。

公正与效率是当代司法工作的主题。在改革方向上，我国审判组织与审判程序构建需要立足于结构性缺陷，加以调整和完善。从域外国家的立法来看，独任制的扩大适用已然成为世界潮流。如表4所示，日本、美国、德国通过修改法律，已基本形成民事案件以适用独任制为主的格局。即便在崇尚合议制的法国，也改变了以合议制为主的原则，以法院院长在紧急情况下审理案件时独任裁判为例外的结构，将特别的审案任务交给“唯一的法官”，即独任法官，使独任制取代合议制成为新常态。结合我国司法实务情况，简单民事案件占据大多数，域外立法经验对我国亦有启发，可采用“原则+列举”的立法方式，对审判组织的立法定位调整为以独任制为原则，以合议制为例外，促使规范与实践相统一。

表4 域外国家有关审判组织适用的规定

2.建立多层次化程序体系。

制度设计应具有一定的弹性，以便满足不断变化发展的社会需要。当前我国审判组织与审判程序的等式结构宜向多元化、多层次化结构转变。根据我国诉讼法上普通程序偏向保障当事人程序性权利的特性，将普通程序与独任制衔接。与此同时，考虑到适用简易程序案件中，不乏案情简单但存在释法说理困难、情感分歧等较大的情况，可以有限度地在简易程序中适用合议制。

由此一来，我国民事诉讼体系形成“独任制+简易程序”、“合议制+简易程序”、“独任制+普通程序”、“合议制+普通程序”的“四重格局”，既符合一审案件难度较小的客观规律，又保证复杂案件的质量，满足人民群众对司法公正与效率的价值追求。

（二）具体举措

1.技术支撑：确立适用标准

审判程序与审判组织“四重格局”下，如何划分案件适用标准。基于我国程序适用与审判组织相结合的特征，适用标准应当抓牢案件实质情况及当事人程序性权利两条线，即通过案件实质情况确定审判组织，通过当事人程序性保障需求确定审判程序。

在审判组织的划分标准上，域外国家通常采用“标的额标准”、“案由标准”、“特殊性标准”、“原则性标准”四种形式。例如，法国采取“标的额标准+案由标准”模式，4000欧元以下的不动产租赁纠纷、4000欧元至10000欧元之间的动产诉讼由小审法院适用独任制审理；个人诉讼、10000欧元以上的动产诉讼和家事纠纷、不动产、专利发明等案件由大审法院适用合议制审理。德国则采用“特殊性标准+原则性标准”模式，以案件是否具有事实上、法律上的特殊困难或者具有原则上的重要性确定适用合议制还是独任制。

笔者认为，虽然“标的额标准”、“案由标准”能在一定程度上反映案件难易程度及影响力大小，具有客观性基础，但并非决定性因素，最终确定案件繁简程度的，仍然要归结到案件的争点、法律关系、事实判断等实质问题上。由此，可将民事案件分为四类：一是案情较简单，争议对立较弱的“简单案件”；二是事实认定、法律关系判断或者法律适用有较大难度的“复杂案件”；三是必须考虑社会、经济、公序良俗等因素的“难办案件”；四是法律适用上有新意或者涉及法律统一解释适用的“特殊案件”。

基于公正与效率的价值考量，“简单案件”适用独任制，“复杂案件”、“难办案件”以及“特殊案件”适用合议制。因“简单案件”中的公告送达等案件，对当事人的程序性权利保障需求较高，适用普通程序，即独任制普通程序；其余案件因简化程序对其权利无实质影响，适用独任制简易程序。另外，极少部分“简单案件”，一般为婚姻家庭纠纷，虽无适用普通程序的权利保障需求，但由于情感调和难度过大，可适用合议制简易程序，邀请具有基层工作背景的人民陪审员参与释法说理。应当明确的是，合议制简易程序适用范围须严格限定在上述范围内，不得随意扩张。“复杂案件”、“难办案件”以及“特殊案件”因实体影响较大或具备重要的案件指引功能而采用合议制普通程序，全方位保障裁判公正性。

2.制度完善：程序衔接机制

审判程序和审判组织的选择通常在立案后随即进行，此时所能掌握的案件情况难免片面。因此，“四重格局”的有序运行还须构建程序衔接机制，即程序转换机制。对此须满足以下条件：一是程序转换理由系发现案件适用程序标准识别错误或因诉讼状态发生重大变更导致不符合当前程序适用标准；以适用独任制简易程序案件为例，如果发现法律关系复杂等实体性情况可转为适用合议制普通程序，如果案情简单但存在须公告送达等程序性因素则可转入独任制普通程序。二是程序转换的时间，为提高办案效率，普通程序向简易程序转化须在开庭审理之前进行，而为了保障司法公正，简易程序向普通程序转换可在辩论终结前进行。三是程序转换以一次转换为限，禁止程序间来回转换导致诉讼延迟，损害司法公信力。

3.制度补充：当事人程序选择权

民事诉讼作为解决当事人私权纠纷的制度，在当事人得自由处分的范围内，私人自治原理应有适用的余地。当事人作为案件的直接利益相关方，最了解自身需求，对于审判程序及审判组织的选择和转换，应当享有选择权，这既是现民事诉讼程序民主性的体现，也有助于提升裁判的可接受性。同时，赋予当事人选择权应当是相对的，有理性的。鉴于当事人之间诉求不同、立场对立，程序选择权的使用应当以双方达成合意为前提且须具备正当理由，防止以行使权力为名妨碍诉讼或损害他人的正当权益。

结语

立法并不能总是适应时代的发展需求，而司法实务会根据具体情况做出自我调整，从而催生出“行动中的法”，当前审判程序适用存在的两极化、模糊化、内卷化现象有力地说明了这一点。希望本文关于审判程序和审判组织的构架的粗浅探索对诉讼制度改革有所启发。